平阳县民防志愿者救援队
 
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我国古代灾害救援的历史和启示

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自古以来,我国就是一个灾害发生比较频繁的国家,各种灾害杂然纷呈,分布区域广泛,造成损失严重。

纵观几千年来的灾害发展历史,几乎无年无灾害,无处不曾荒。旱灾常伴随着蝗灾,水灾诱发疫疠,经年反复,为害黎民。


我国古代救荒措施是在应对各种灾害的实践中不断丰富、发展、完备起来的,主要包括巫术祈祷、赈济、调粟、养恤、除害、安辑、蠲缓、放贷、节约、重农、仓储、灌溉濬治、造林垦荒等。

祈祷、君主自谴(如避正殿、减膳)、改元、策免三公、因灾求言、因灾虑囚等救荒措施体现出古代天人合一的世界观,以祈祷自省的方式来应天命,救灾荒。


赈济、调粟、养恤、除害、安辑、蠲缓、放贷、节约等是临灾治标和灾后救助措施,主要是发放救灾口粮、平稳粮食价格、抚恤死伤灾民、减免缓征赋税、鼓励灾后生产等。

明代学者徐光启指出预弭为上,有备为中,赈济为下”。

我国古代也非常重视对灾荒的积极预防,重农、仓储、灌溉濬治、造林垦荒等开发性的救荒政策正是通过增加和保障粮食储备、治理和改善自然环境的方法来防灾减灾,增强抵御自然灾害的能力。

春秋战国时期,我国就对救荒措施进行了制度化的规定,并且形成了救荒思想的理论体系,经过历朝历代的充实完善,到明清时期,形成了制度化的救荒程序和系统化的救荒思想,主要表现为报灾、勘灾、审产、赈济、安辑、蠲免的完整救荒程序,以及荒政书籍对救荒思想的理论化和系统化论述。

政府对救荒程序有严格规定,并且作为主要荒政制度来实施。以报灾制度为例,报灾制度始于秦汉时期,政府规定发生灾荒时,地方官吏必须及时如实上报灾情,逐级向上,层层汇总,直至中央,并且对各级地方官吏上报灾情的时间和内容作了详细的规定。

明清时期出现了大量荒政书籍,对救荒思想进行了理论化和系统化的梳理。据不完全统计,明代约有荒政书籍15部左右,清代增至60余部。这些荒政书籍对救荒程序进行了精细化的分析和条例化的归纳,使救荒程序更加规范化和预案化,有助于地方官员更好地抗灾救灾,同时也表明我国传统救荒思想的已臻成熟。

民为国本的思想不仅一直贯穿在我国历代救荒思想中,也是其指导理念和基本主张。

春秋战国时期,孟子从保民爱民的立场出发,对邹国国君在灾荒之年漠视灾民的做法进行了批评,凶年饥岁,君之民老弱转乎沟壑,壮者散而之四方者,几千人矣;而君之仓廪实,府库充,有司莫以告,是上慢而残下也。(孟子·梁惠王下》)

两汉时期,侧重于重农养民以救灾,为治之本,务在于安民。安民之本,在于足用。足用之本,在于勿夺时。(淮南子·诠言训》)这是通过安定农业生产来安定民心,同时也加强了防灾抗灾能力。

唐朝陆贽进一步阐发了民为邦本,本固邦宁(资治通鉴》卷229)的民本思想,他主张养民资国,民富而国强,劝谏国君抚恤灾民,取民以时,灾年要轻敛薄赋或者减免缓征赋税。

宋朝朱熹作为社仓制度的创始人,在我国荒政史上有着重要地位。

他提出天下之务莫大于恤民(宋史·道学传·朱熹传》),重视灾后的蠲免和赈恤,救荒之政,蠲除赈贷固当汲汲于其始,而抚存休养尤在谨之于其终(缴纳南康任满合奏禀事件状》,《朱子全书》第20),指出政府实施荒政要善始善终,使灾民真正能筋骸气血庶几可复其旧

明朝海瑞执政为民,主张重农务本以防灾备荒,同时推行一系列灾后重建和休养生息的措施,包括安辑、蠲缓、放贷等,起到了显著的招抚灾民和恢复生产的作用。


清初王夫之以重民爱民惠民富民为立足点,将富有批判精神的民本思想融入到其救荒思想中,他主张养民裕国,人君爱养斯民之道有三:一曰制恒产,二曰裕民力,三曰修荒政。修荒政之术,以发仓廪、节食用为先,然而一时之权耳。若民力已裕,则民自有余而无待上之赈救。(读通鉴论》)

清末左宗棠认为为政先求利民,而国以农为本,民以食为先(左宗棠全集·家书诗文·乙未科第三场·第四问》),因此他的荒政思想集中在建立仓储、发展农业和兴修水利上,体现出存粮备荒和重农业除水害的积极救荒理念。


我国古代民本思想主张爱民、重民、恤民,这是值得传承的历史财富,但是其根本目的是维护君主专制,调和阶级矛盾,因此,我国当前以人为本、执政为民的理念既是对古代民本思想的继承,又是超越和发展,剔除了古代民本思想中封建君主专制的潜台词,充实了现代民主思想,是一种基于人之生命尊严和人之民主权利的现代新理念。

我国救荒思想不仅体天意、顺天道,更开始注重尽人力、修人事,以天行健,君子以自强不息的昂扬精神,充分相信和肯定人的主观能动性,认识到救灾的成效取决于政府和社会是否应对得当,应之以治则吉,应之以乱则凶(荀子·天论》),进而以制天命而用之的救荒理念鼓舞着抗灾救灾的动力和信心。

我国古代虽然有负责农业生产和水利建设的常设机构,但是从中央到地方没有设置负责灾荒应急救援的专门管理机构,没有专门负责人员和专业救援队伍,赈济、调粟、安辑、蠲缓等临灾救援和灾后救助多是临事之政,由中央政府统一调度,地方主官统一掌管和实施,报灾、勘灾、赈灾等往往需要地方主官亲力亲为,因此救灾的实际效果很大程度上取决于国君和政府官员的重视程度。

清末近代化政治革新中出现了专司灾荒赈济的管理机构——民政部,负责灾后赈济、抚恤、栖流等事务,但仅限于政治构想,未曾发挥实际效用;北洋政府时期,建立了从中央到地方的三级机构体系,中央为内务部赈务处,省级为政务厅内务科,县级亦为内务科,并且在国家财政预算中设立专项的救灾资金,同样由于政治动荡而未尽其用。

我国古代应急救援由于信息传递相对阻滞,以及缺乏健全的应急响应机制,导致政府应对灾害的滞后性相对突出。首先,在报灾环节上,最初没有时间限制,以水旱灾害为例,一般是秋诉夏旱冬诉秋旱,即收获之后再呈报受灾情况。北宋时期,规定夏灾以四月三十日,秋灾以八月三十日为报灾期限,仍然存在着较大的滞后性。到明清时期,才规定凡地方有灾者,必速以闻,奉行即时呈报随时申报的原则,从制度上确保了灾害信息传递的快速及时。

古代的信息传递效率相对较低,灾害发生后,道路悠远,往复淹滞,以此恤人,何救悬绝?”(资治通鉴》卷214)更重要的原因是,我国古代官僚制度和行政管理体制的僵化与繁琐。灾害应急救援奉行的是机动灵活、快速高效的原则,但是我国古代机构复杂、层级重叠的官僚组织的运作往往机械死板,拖延迟缓。

我国古代应对灾荒时不能及时有效地展开救援和赈济,面对危机时不能趋利避害地进行引导和公关,往往就会引发社会动乱和农民起义,乃至引发江山易主和朝代更替。

我国历史上几次重要的农民起义都是由灾荒引发,并且成为王朝灭亡的重要诱因,例如西汉末年的绿林赤眉起义由荆州饥荒引发,东汉末年的黄巾起义由流行全国的疫病引发,唐末黄巢起义由关东大旱引发,明末李自成起义由陕北连年旱荒引发等。

一方面,我国古代农民赋税负担沉重,一旦发生灾荒,政府又未能妥善应对,继续横征暴敛,那么悲惨无助的农民唯有铤而走险,纷纷暴动造反,从而形成一种危机的连锁反应。


另一方面,缺乏应对灾荒的专门管理机构和专业队伍,缺少制度约束和法律约束,倘若国君昏庸,吏治腐败,便难以在灾荒发生时进行积极应对和妥善处理,难以实施及时有效的危机公关,从而激发潜在的社会矛盾,引发社会危机。

汶川地震后,国外媒体评论中国式救援无与伦比赈灾凸显了中国的制度优势,确实,社会主义制度集中力量办大事的优越性在建国后的重大灾害中得到了充分体现,是取得抗灾胜利的制度保证。我国古代虽然是中央集权的封建专制制度,但是以国君为中心,高度集中的救灾体制仍然有其可取之处。

我国古代疆域辽阔,幅员广大,中央集权的封建专制制度有利于将全国纳入统一管理的轨道之中,这在救灾体制上体现为仓储和库蓄等救灾物资由中央政府实行集权管理和统一调配,如地方官员必须上报中央得到诏敕后方能调用粮食储备,这种管理体制在重大灾害中的优势十分明显,可以集中全国的人力物力财力来实行赈济,发挥有限资源的最大效能。

集权管理体制的优势也体现在治理水患和防范洪灾中,如对黄河流域的治理,就需要打破行政区划的分割,实行全流域统一规划、统一治理和统一开发,倘若各自为政,便会收效甚微,历史上黄河水患最严重的时期多是中央集权削弱的时期,如唐朝300年间,黄河下游决口仅12次,而五代十国至北宋的130年间,黄河下游决口就达95次。

由此可见,集中统一性是古代救灾体制的制度优势,这启示我们要在当前公共危机应急救援力量体系建设中充分发挥社会主义制度全国一盘棋的优越性,整合全部力量,集中优势资源,既要举全国之力实施救援,又要打破行政条块,统筹救援力量,实行集中领导和统一调配,以此来实现救灾体制的高效率运转和力量组合的高效能发挥。但同时也应当正视古代过度受制于国君统治意志的救灾体制的弊端,坚定地依靠中国共产党这一坚强有力的领导核心,团结全国各族人民,万众一心,共克时艰。

我国古代救荒思想中蕴含着浓郁的防灾备荒意识,生于忧患而死于安乐祸兮福之所倚,福兮祸之所伏,居安思危,思则有备,有备无患,这种忧患意识体现在救荒政策上就是各种灾前预防措施,如重农、仓储、兴修水利、造林垦荒等,尤其是积谷备荒制度,如常平仓、社仓、义仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓等历代重要的仓储制度,通过灾前储备来降低受灾风险,丰年储粮以备荒年之需,常平即意味着丰年荒年仓廪均平。以上这些都启示我们要增强防灾减灾意识,加强预案机制建设,将灾前预防作为应急救援工作的重要环节,在力量体系建设过程中通过预案制定和演练来提高各种救援力量的临机处置和协同作战能力。

我国古代救荒措施中的调粟主要包括移民就粟和移粟就民,前者是转移灾民到粮食充足地区度荒,后者是调运粮食到灾区赈济灾民。调粟在周朝已经成为政府救灾的重要措施,大荒大札,则令邦国移民通财(周礼·地官·大司徒》),各诸侯国之间在发生灾荒后会互通有无,互助共济,冬,鲁大水,无麦禾。臧孙辰告籴于齐冬,晋饥。乞籴于秦,秦输其粟”[6]。调粟所体现出的取有余以补不足的救荒理念延续至今,仍然是当前灾害发生后的重要救援措施,启示我们应当以开放的态度来推动应急救援力量体系建设工作,重视国际交流和地区合作,取长补短,促进发展。

义仓和义赈是我国古代救荒措施中体现社会组织与广大民众参与力量的代表。隋朝长孙平见天下州县多罹水旱,百姓不给,奏令民间每秋家出粟麦一石以下,贫富差等,储之闾巷,以备凶年,名曰义仓。(隋书·长孙平传》)这种仓储制度通过按户出粟的方式,将民间丰年余粮储存起来,以备荒年时同济公众,有效积聚了民间物资来防灾备荒,是对政府官仓的重要补充。

我国历代政府是救荒的主导力量,但同时注重发动民间力量参与救荒,通过授予爵位、委任官职、旌表家门等方式鼓励民众出资赈济,称为输粟入官,这种劝民助赈的措施提高了救荒的社会参与程度,有助于缓解国家赈济财力不足的困难,也十分切实可行。

晚清时期兴起的义赈,由民间筹集资金,自行组织散放,是民族资本发展和民间经济力量崛起的产物,并且超越了局限于本籍的乡土观念和传统的地域性赈济模式,建立了上海万国红十字会、中国华洋义赈会等社会赈务组织,在全国各省设立分会,形成了规模化的赈济网络,以我本同处宇内,有分地无分民的近代慈善理念对全国各地的大灾奇荒都给予救济,并且延伸到国外。从义赈到慈善,我国的赈济事业不仅充分发掘了民间救援力量,而且逐步融入到国际社会中,通过国际交流加快了自身的近代化发展历程。

我国历代救荒思想中民本思想是一以贯之的,虽然其中有维护封建统治的政治考量,但是其中闪现的爱民恤民理念值得我们继承并发扬。在当前公共危机应急救援中要树立以人为本的抗灾救灾理念,使生命至上、救人优先成为应急救援的出发点和落脚点。经过汶川地震救援的洗礼,我们改变了以往国家和集体财产优先保护的救援理念,使人民利益至上,生命健康至上的救援理念得到了彰显和肯定,这是对古代以民为本思想的继承,也是对现代执政为民理念的诠释。


以史为鉴,可以知兴替。我国古代灾荒救援历经几千年的积淀,形成了极富营养的资源宝库,值得我们细致梳理和认真汲取。鉴古可以明今,鉴古可以知远,古代灾荒救援给予我们的启示不仅有助于当前工作的顺利开展,更有助于明确未来发展的方向,具有重要的现实意义和指导价值。